政府引导基金正在成为地方政府乐于使用的招商引资工具，以银行为主的金融机构也在通过各种途径参与其中。作为各级财政支出方式转变的新方向，数万亿的政府引导基金正在政府意图和参与其中的资本意图博弈下出现，并产生新的变化。

政府出资成立引导基金，需要体现一定的政策意图，这种意图一般并不在于获得高额投资回报——一位地方发改委相关人士表示，他们对于财政资金的投入回报预期是“只要跑赢通货膨胀就行”，更为重要的是政府希望通过引导基金扶持当地产业发展。

一位地方引导基金人士会定期到北京、上海等地区接触企业，并许诺1000万－3000万不等的股权投资金额，同时要求企业在当地注册公司。在他看来，在越来越多的地区，地方引导基金已经成为新的招商工具。

而在一些经济发达的地区，政府对于财政出资部分的盈利回报也开始有了新的打算。北京一位天使基金合伙人表示，他们与政府引导基金合作过两次，上一次政府提供了优惠的回购政策，而在最近的一期中则对回购的流程和条件做出了更严格的要求，政府态度更倾向同股同权。

一些银行也开始通过信托渠道和各层包装规避国家对于银行参与相关股权投资的限制，从而参与到地方引导基金中。一位地方城商行相关人士表示，目前他们银行已经与地方政府建立了两支引导基金。但是具体的合作方式还在摸索，关口在于：银行参与产业类引导基金是否按照此前参与基建类项目一样，要求地方政府给予固定的收益。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬认为，引导基金实际上是政府财政支出一种更有效率的工具，它能够通过市场化方式解决一些之前政府直接补贴所带来的项目甄别的难题。而在具体的应用中，由于各地经济发展水平不一，地方政府对于这一工具的使用方式和目的也会出现变化，这需要一个逐渐规范的过程。

一位长期从事政府引导基金的相关人士表示，目前一些经济不发达的地区成立的政府创业投资引导基金实际上和创业投资没什么关系，只是借用创业投资基金的名称去做招商引资，这个事情长期以来都是存在的，只不过方式有所不同，以前可能是通过产业园区或者融资平台的形式去做。

政府引导基金是由政府财政出资，配套其它资本，采用市场化方式建立的股权投资基金。按照目前政府引导基金建设的惯例，政府在其中的资本占比一般不超过40%。目前的政府引导基金主要分为创业类基金、产业类基金以及基础设施建设类基金。基金管理方为公开招募的市场化投资机构，也有一部分地区是通过融资平台设立的投资公司对政府引导基金进行管理。基于此，地方政府往往会在引导基金时与基金管理机构达成协议，要求一定比例的资金必须投入当地项目或者特定行业中。这一原则实际是政府作为财政出资人在设立引导基金时的意图体现，成立引导基金的初衷就是为了扶持本地经济或者特定行业的经济。

一位地方发改委人士表示，这个并不是一个硬性的限制，外地的企业可以通过更换注册地，或者在引导基金设立地成立新部门的形式规避这一限制，对于此地方政府一般也不会做出明确的限制规定。

在实际操作中，鉴于一些地区本地可以投资的项目并不多，一些经济欠发达的地区会将引导基金作为招商的方式，以股权投资和其它优惠政策，吸引其它地区的优质企业将注册地转移至当地。

前述地方引导基金人士说，他所管理的基金以本地企业为投资方向。但本地企业值得进行股权投资的企业并不多，因此，他们会定期到北京、上海等地区接触企业，并许诺1000万－3000万不等的股权投资金额，同时要求企业在当地注册公司。在股权投资以外，地方政府还会提供一部分诸如场地租金减半、装修补贴等优惠政策，以吸引企业来本地注册。

冯俏彬表示，政府作为基金出资人，提出一定的限制要求是正常现象。地方政府在落实一些政策时，往往是具有创意的，政府引导基金在这里被作为了一种通过财政支出实现招商引资的工具，最终的目的也是能够扶持当地经济的发展。

政府引导基金的背后是政府意图与资本意图的博弈，即政府希望最大化地实现扶持当地经济发展的意图，而参与的投资机构和其它出资方希望能够最大化地实现资金回报，这两者意图博弈的结果也会随着政府引导基金成立级别和成立地区的经济状况有所改变。

2014年，科技部和财政部成立了科技成果转化基金创业投资子基金，并颁布了《国家科技成果转化引导基金设立创业投资子基金管理暂行办法》。科技部相关人士表示，在这份《暂行办法》颁布前，政府调研了上百家投资机构，因此这份《暂行办法》就是政府的“底牌”，参与引导基金的投资机构都需要遵从《暂行办法》中的规定。

凯石集团董事长陈继武指出，他接触的一些经济发达地区的政府引导基金也都有着相对严格的管理办法，而经济欠发达地区的政府则比较乐意提供其它的优惠政策，双方讨论的空间比较大。同时，在对财政支出回报的方面，经济条件发达地区也出现了新的预期。

北京一位以早期项目为主的投资机构相关人士表示，最近他参与的一支政府引导基金已经开始要求对回购流程做了更严格的规定，需要经过一定审核机制。同时整体思路也更倾向于同股同权。这是这位投资人参与的第二期基金，在第一期中，政府提供了优惠的回购政策。

按照此前的惯例，在以早中期投资为主的政府引导基金中，政府方面往往会提供优惠的回购政策，即在达到一定条件后，基金管理方和其它出资人可以以较低的价格回购政府出资的股权，这也意味着管理方和其它出资人可以获得财政支出部分所产生的收益。同股同权即意味着政府财政支出部分将会与其它出资人获得同样的回报，同时也承担同样的风险。

这种博弈的结果之一是：二三线投资机构成为了一部分地区政府引导基金的主流合作机构。一位金融机构相关人士表示，他所接触的参与政府引导基金市场化管理机构一般都是二三线的管理机构，一线的投资机构几乎很少会看到。

对于此，一位投资机构负责人表示，目前一线的投资机构资金募集难度并不大，因此对于政府引导基金的态度也较为谨慎，大部分都是在和一些核心城市的政府进行合作，而其它对于其它经济欠发达省份的引导基金持观望态度。而非一线的投资机构反而顾虑较少，对于政府提出的各项要求配合度也较高，达成合作的可能性更大。

各地政府引导基金的纷纷建立正在给银行提供一个新的资金出口。一些城商行正在通过信托渠道或者其它包装方式，规避国家对于银行进行股权投资的相关限制，从而参与到产业类和创投类政府引导基金的建设中。

　　一位东部地区城商行相关人士表示，目前该行已经与政府合作建立了两支政府引导基金，而且还在筹划新的引导基金建设。

　　这位人士说，以往银行更倾向于投资政府基建类项目，原因在于，政府会提供为项目提供担保并提供给银行固定的收益。而目前东部地区的基建项目趋于饱和，整个基金的重点正向中西部转移。而中西部基建投资回报周期普遍高于东部地区，因此，一些城商行开始转向产业类引导基金。

　　实际上，在整个政府引导基金中，特别是其中基建类基金，银行资本的介入已经不是新鲜的事情。一位银行机构相关人士表示，在地方的基建基金中，大量的银行资金已经通过各种渠道介入其中，这些桥梁以企业为主，特别是一些信用评级较高能够以极低的成本从银行获得资金的国有企业。

　　对于银行而言，介入政府引导的产业类投资基金还尚未形成一套普遍的操作方式。其中一个主要考量的节点在于，产业类投资基金是否按照以往参与基建项目一样，要求政府担保并提供固定收益。上述城商行人士表示，该银行和地方政府成立的两支引导基金也是一支采用了固定收益的模式，另一支采用了同股同权的模式。

　　该城商行人士说，相较于基建类投资，产业股权类投资的回报预期更好，一般在15%左右，但是风险也更大，银行对于这方面也非常谨慎，比如互联网类项目是绝对不会去投资的。一位地方发改委相关人士也表示，出于风险的考量，在产业股权类投资中，期望政府像对基建类投资那样担保的可能性并不大。

　　而另一位长期参与政府引导基金建设的相关人士则表示，金融监管机构应该注意到银行大量进入引导基金所存在的风险问题。

近日武汉光谷生物城一支招商小分队从北京、天津返汉，3天跑3个城市，重点行程是拜访国投创新、宽带资本等多家知名投资机构。

“用好资本招商手段，让生物城聚集大量产业基金，这些基金有动力在全球找项目落户生物城”，带队的武汉国家生物产业基地建设管理办公室常务副主任钱德平说，对于新兴产业而言，资本是最好的“选择器”“放大器”“加速器”。

新兴产业领域竞争异常激烈，各国都在布局，“都是从小苗子培养大的，竞争提前”，这就意味着，对项目的投入和引进，考验前瞻眼光。专业投资机构遴选项目嗅觉更灵敏，全球甄选，一旦项目落地，还会引入更多专业资源，把项目做成，“把投资机构作为重要的招商对象引入园区后，很多项目会自己找上门”。

此次出差，生物办金融服务中心负责人也一同前往。她介绍，通过精细化服务于投资机构，去年光谷生物城已引进新增注册基金管理机构28家，管理资金规模350亿元人民币。而此前，光谷生物城仅有22家投资机构落户，管理资金规模仅有23亿元，“去年一年激增的资金规模，是往年总和的15倍”，这些资本在今年将发挥巨大的招商引资功能。

早在2009年，光谷生物城就成立了生物产业创业投资基金，以8600万元的政府引导资金，形成1.5亿元基金规模。“当年主要是从帮助创新企业解决融资难问题考虑”，钱德平坦言，近年来，生物城对资本推动新兴产业发展作用上，有了更深理解，“除了让创新成果放大、加速，资本还有全球配置资源的能力”。